树立道德“高线”、划清纪律“底线”，党内法规的修改、清理、新增，彰显出从严治党的无限生命力

　　10月12日，中共中央政治局召开会议审议通过党内两大法规——《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称“准则”）、《中国共产党纪律处分条例》（以下简称“条例”）。准则以道德为“高线”，倡导践行理想信念宗旨；条例以纪律为“底线”，突出强调“六大纪律”。

　　“两项法规是党章规定的细化具体化。修改是在确保固有精神、原则和传统不变的基础上，增加法规的现实针对性和指导性，从而进一步扎紧管党治党的制度‘笼子’，推进全面从严治党。”中共中央党校资深党建专家叶笃初教授对《瞭望》新闻周刊记者表示。

　　党的十八大以来，中央突出强调严明党的政治纪律和政治规矩、组织纪律，落实中央八项规定精神，加大反腐惩恶力度，强化巡视监督，切实解决好管党治党中存在的突出问题。

　　“在这一背景下对准则和条例所做的修改，可以看作是新一届中央履职以来推进从严治党取得成果的集成，是党风廉政建设和反腐败斗争的凝聚心血之作。”中央党校教授谢春涛认为。

　　依规治党与以德治党相结合

　　政治局会议明确指出，修订后的准则紧扣廉洁自律主题，重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，坚持正面倡导、重在立德。条例把党章对纪律的要求整合成政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，开列负面清单，重在立规。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的多位党建、廉政建设专家一致认为，此次修订，准则旨在树立道德的“高线”，条例意在划清纪律的“底线”，德法相依，相辅而行。

　　“两件法规在党内法规体系中处于较高位置，是党章规定的细化具体化。”长期从事党内法规研究的叶笃初指出。

　　“准则”，是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定。“党的十一届三中全会以来仅制定过两部准则，它们是党内法规体系中的高位法，地位仅次于党章，更强调原则性，具有影响和辐射范围大的特点。”叶笃初说。

　　“以修订党内法规体系中高位法的形式重申党的理想信念宗旨和优良传统作风，既是向广大人民群众作出的郑重承诺，也是为8700多万党员树立的道德‘高线’。”谢春涛说，而这一道德“高线”也并非脱离实际、高不可攀，而是一个实事求是“看得见、摸得着的高标准”。

　　“从此次修订后的准则的名称变化就可以看出，修订后准则不再仅从各级领导干部的角度谈‘廉洁从政’，而是针对每一位共产党员谈‘廉洁自律’。”中国人民大学廉政建设研究中心主任周淑真教授说。

　　此前，2010年出台的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，曾从八个方面对党员领导干部提出52个“不准”，是党员领导干部廉洁从政的重要遵循。

　　“此次准则内容修订的尺度非常大，可谓大动作改革。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水教授认为，由原先禁止性的从政遵循，改为现在倡导性的自律规定；由过去针对党员领导干部，变为对全体党员分层次提出行为要求。

　　“原来的52个‘不准’，内容庞杂，也互有重复，操作性较低”，庄德水说，修订后，原来准则中的禁止性要求被移放至纪律处分条例中，“使整个党内法规体系更加完备，逻辑上更加顺畅。”

　　而“条例”，是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定，“在党内法规体系中位于中、高位法交替处，具有灵活性、伸缩性强的特点，以补充、修改、完善见长。”叶笃初说。

　　“纪律处分条例，相当于党内的‘刑法’与‘刑事诉讼法’，位置非常重要。党员违纪，如何定性，受怎样的处分，都要到条例里寻找依据。”庄德水指出，如果说国法是公民的“底线”，那么条例就是党员的“底线”，并且这一“底线”必须划在国法之上，党纪必须严于国法。

　　“准则树立‘高线’，也确立了行为的目标；条例划清‘底线’，也规定了行为的边界。广大党员和领导干部一方面要严于律己，不触碰‘负面清单’，另一方面也要心存高远，用行动践行党章的宗旨和奋斗目标。”庄德水强调。

　　把纪律和规矩挺在前沿

　　受访专家指出，纪律是党的生命，从严治党关键在严格执纪。纪律的“底线”应当划在哪里呢？

　　党的十八届四中全会《决定》强调指出，“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”

　　“在全面依法治国大背景下，此次修订的条例中去除了2004年出台的《中国共产党纪律处分条例》中与国家法律法规重复的条款，目的是对党的纪律和国家法律之间的关系作出清晰定位，解决纪法不分的问题，体现了‘纪严于法、纪在法前’的原则。”周淑真表示。

　　例如，原条例中有关贪污、受贿等的规定，属于国法的范畴。“违法行为按照违纪处理，就放低了党纪尺度，降低了对党员领导干部的要求。”谢春涛说，此次修订，明确提出政治纪律等六项纪律，形成了高于国法的“负面清单”，这是由中国共产党的先锋队性质决定的。“国法是公民的‘底线’，而党员的‘底线’必须严于国法。”

　　再如，原来条例讲“七大纪律”，其中一项“财经纪律”很难界定，此次修规就将其去除了。“修订后的条例是在当今社会的具体条件下，对长期执政的中国共产党的党员提出更加严格、更易执行的纪律要求。”周淑真认为。

　　“党的十八大以来，反腐败斗争形势发生了很大变化，面临新的反腐败任务和需要采取了新的反腐败措施。”庄德水说，条例的修订将通过制度化措施，落实中央八项规定精神，把“四风”问题纳入党纪处分范围；同时更是十八大以来中央要求的细化、具体化，有助于把作风建设和反腐败斗争的最新成果、经验和举措加以固化，进一步推动党风廉政建设向纵深发展。

　　“总结过去若干年的党建经验，把新情况、新问题纳入党纪约束的范围内，使条例适用的范围更广，是此次修规的重要特点。”谢春涛指出。

　　选在此时修规，在周淑真看来，还有一个原因，“十八大以来的三年间，党风廉政建设已到了从治标迈向治本的关键一步。在这个节点上，有必要把党内的各项纪律法规结合实际情况重新梳理修订。”

　　多位受访专家认为，党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要方面，但是，绝非全部，不能把全面从严治党等同于反腐败。从严治党要靠纪律管全党，把纪律挺在前面要靠坚强的党性和责任担当。

　　“当前，要把纪律挺在法律的前沿，突出纪检监察机关监督执纪的作用。”庄德水说，纪委执纪必须以纪律处分条例为准绳和依据，惩处违规、违纪行为。因此，修改后的法规必须具备更强的现实针对性和可操作性。

　　“原来有些行为处于制度边界，纪检机关在惩处时难以找到有效的法规依据。修改后的条例把新的不正之风和典型问题都纳入了，应该做什么，应该怎么做，从程序到界限都更加明确。”周淑真表示。

　　“此次修规，将为执纪工作提供强有力的抓手，对腐败行为和不准触碰行为形成强大威慑。”庄德水表示。

　　另一方面，党的十八大以来，中央“打虎拍蝇”不断，超过18万人落马。“违规违纪现象的出现，既有有的党员干部放松自身要求的个人因素，也有党内管理不到位、法规执行失之于宽的客观因素。”谢春涛说，此次修规有助于强化落实全面从严治党主体责任、监督责任，有利于各级党组织运用好监督执纪“四种形态”。

　　受访专家认为，党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。

　　“只有这样，才能真正实现以纪律从严治党，也才能改变要么是‘好同志’、要么是‘阶下囚’的状况，真正体现对党员干部的严格要求和关心爱护。”谢春涛说。

　　一以贯之完善党内法规体系

　　在7月底举行的修订廉政准则和党纪处分条例座谈会上，中央纪委书记王岐山强调，全面从严治党永远在路上，制度创新是永恒的课题。多位受访专家都认为，修订党规党纪永远是一个过程，迈出的每一步都是万里长征的第一步。

　　“中国共产党高度重视制度建设，其中更具严肃性和约束力的党内法规，在党成立90多年间由简而繁、从低到高不断丰富发展，成为党的建设的关键组成部分，是思想、组织、作风、反腐倡廉建设和发展的依托与保障。”曾多次参与党章修订工作的叶笃初为本刊记者介绍。

　　“十八大以来，中央对党内法规制度体系的建设可以说是空前重视。”谢春涛指出，党内法规根据变化着的形势和任务不断丰富完善，包括发布党内法规制定条例、党组工作条例、统战工作条例、党内领导干部选拔任用条例，等等。

　　2012年6月至2014年11月，2.3万多件中央文件分两批被全面筛查、清理。其中，1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效，二者共占58.7%；继续有效的有487件，其中42件需适时进行修改。

　　通过清理，摸清了中央党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有力维护了党内法规制度的协调统一，有利于党内法规制度的遵守和执行。

　　“这次对准则和条例的修改，是贯彻落实四中全会精神、建立健全党内法规体系的系列举措之一，体现了党对法规制度建设一贯的重视，是党加强自身建设、加强和改进对全面推进依法治国的领导所作出的努力。”谢春涛表示。

　　在叶笃初看来，法规制度不只是推动巩固现有机制体制的手段，同时还肩负着兴利除弊、改革创新的重任。“此次的修改，以及之前的清理、新增，恰恰都彰显了党内法规的无限生命力。”